唯选举改革能巩固民主

作者 / 李泰德

 

民粹主义近年来在全球各地兴起浪潮,英国选民在2016年6月公投通过退出欧盟、特朗普同年11月当选美国总统、右翼疑欧(Euroscepticism)的德国另类选择(Alternative f□r Deutschland)也在2017年大选令多年来主张西方自由价值的默克尔(Angela Merkel)崛起成为国会第三大党。这些发生在老牌民主国家的现象,让对民主政治有强烈归属感的学者和政治人物始料不及。不仅如此,也对二战后(尤其苏联垮台后)成为世界主流价值的西方自由民主政治带来巨大威胁。

当全球(尤以欧美的西方民主国家)目前进入民粹主义威胁的时代、东南亚诸国破坏民主政治游戏规则(泰国2014年政变后四年来仍未重新选举、由民选产生的菲律宾总统杜特迪上任后以非人道的方式对待罪犯、柬埔寨首相洪森在选前解散敌对的救国党,所有领袖不得参与来届大选),出现明显的民主倒退现象。被界定为「软性威权国家」或「选举性一党制国家」的马来西亚,在2018年5月9日首次政党轮替,备受西方自由民主政治拥抱者瞩目。

这个由曾经被视为「独裁者」领导的新政府,如何在首个五年任期推行民主与制度改革,修复崩坏的体制,不仅将决定未来的政治遗产,将成为新兴民主国家的模范。

希盟的选举改革挑战

作为一个不同种族、语言、宗教、文化的国家,马来西亚无不以其多元社会特徵为傲。希望联盟政府要推行何种改革,顾及不同族群/社群的利益,是马哈迪重新入驻布城后的最大挑战。我认为目前能向选民交待的,莫过于选举改革,展现新政府的体制改革诚意,维护选民的政治尊严。马哈迪准备修宪,限定首相与各州行政首长为两届任期。这项改革在总统制国家极为普遍,但内阁制国家鲜有类似限制。希联政府组阁后削减首相署权力,提出限制首相任期,以纳吉为监,避免首相滥权。

一个国家是否有「普世性选举」(popular election,亦即任何成年人都具有投票权利)是民主政治最重要的核心价值。如何制定这场游戏规则,关乎「程序」(democratic procedure)问题,不同游戏规可能会产生不同的选举结果。2013年全国大选即为典型例子,当时由民主行动党、人民公正党与伊斯兰党组成的人民联盟在普选票过半的情况下,只赢得四成国会议席。反倒是国阵仅以47%得票赢得222席中133席(或六成总议席)。

由选举研究权威、哈佛大学教授Pippa Norris领导的「选举廉政计划」(Electoral Integrity Project),建立了一套机制评估世界各国选举的廉政程度。迄今六波的研究已涉及164个国家的285次选举。在2012年7月至2017年12月之间的285次选举,马来西亚2013年大选的排名在段班位置,名列第257位(获评分数35分,低于全球平均55分)。在若干评估指标中,选区边界更仅得10分,在164个国家中排名164名,全球殿后。得分较佳的指标是投票过程,也仅有56分。

该评估机制一共涉及十一个层面:选举规则(electoral laws)、程序(procedures)、选区边界(boundaries)、选民登记(voter registration)、政党登记(party registration)、媒体覆盖(media coverage)、竞选经费(campaign finance)、投票过程(voting process)、计票(vote count)、选举结果(results)与执掌选举单位(electoral authorities)

选举廉政评比差强人意

从以上指标来看,选区边界的评估如此不堪,未来选举改革势必不可轻忽。由于这个概念无法从选票如何转换成议席的过程中抽离,因此确保「票票等值」(即如何克服选民分布不均),以及所有选区边界没有任何政党与种族考量(即如何克服选区划界不公),是未来选举改革必须采用的标准。

2013年大选前夕,纳吉虽曾在净选盟施压下,承诺设立国会遴选委员会研究改善选制,但多数重大议决未获采用。2018年大选后,希盟政府在8月16日宣布成立选举改革委员会(election reform committee),强化选举制度的重担未来将落在该委员会。

如何确保每张选票具有接近相同权重(weight)的价值,且每张选票的权重不受扭曲?这与选举规则(electoral laws)的设计脱离不了关系。相关改革须从考量──严格定义选区之间的选民数差异、是否引进比例代表制(proportional representation electoral system)。

限制选民人数差距悬殊

首先,最大与最小选区的选民人数差距,向来最受批评。虽然重划选区的目的,就是要降低选区间选民数的差异,但最近一次重划后,许多州属的差异反而恶化。未来,若要确保每张选票等值,有必要恢复独立初期宪法第116条第4项(已废除)对选区人数的限制,即每个选区的选民数不得大于,或小于平均数的15%。这得通过修宪落实,当今希盟与沙巴民族复兴党仅掌获125席国会议席,距离三分之二的绝对多数还有差距,须先取得跨党派的共识。

接下来,若要引进比例代表制,非得修改选举制度不可。马来西亚目前采用的是单一选区制,若增加比例制的元素,选民可能在国会层级有两张选票,即一张是区域选票,另一张则是涉及分配比例代表议席的政党票。

以台湾为例,在113个立法院席次中,除了6个原住民议席外,区域立委占了73席(由选民的区域选票选出)、不分区立委有34席(由选民的政党票选出,最后按得票比例将有关议席分配给任何超过5%得票的政党)。这类区域与不分区席次分开计算的比例代表则成为「并立制」。至于政党票决定各政党最终议席,之后再减去区域议席,剩下的是不分区立委,称为「联立制」,这类便是德国与纽西兰所采行的选举制度。比起前述的选举改革建议,修改选制涉及的考量更为复杂。惟须注意的是,不同的选举制度可能是与该国的文化具有镶嵌的关系,若直接照搬采用,恐有水土不服现象。设计新选制前,须全盘考量其社会特性,否则将制造更多乱象。

马来西亚六十一年来首度政党轮替,不啻为亚洲的新兴民主国家,更是当前许多国家民主衰退现象后的一盏明灯。然而,民主化并非单程路,也可能倒退回威权或极权政体。欲在民主化初期巩固民主价值,得确保人民对民主制度的信心,透过选举制度改革,捍卫票票等值的原则,维护选民的政治尊严。

转载 / 当代评论